近几年来，休闲农业规划成了一个香饽饽。缘于经济结构转型升级、国家政策鼓励、城市和工业红利摊薄、“上山下乡”的消费热潮，大量资本下乡搞农业，规范的城市资本下乡推动了农业转型发展和提质增效。

同时，部分资本下乡项目却走了样，打起了土地政策的“擦边球”，戴着修建农业附属设施的帽子，却改变了农地用途和性质，不仅面临很大的政策、法律风险，也隐含着与原住民的利益矛盾。

说好的农业项目，为什么搞这么多建设呢?

在某地近郊，一资本下乡项目始建于2011年，业主已累计投入了3000多万元，重点以特色效益农业为基础，配套发展休闲旅游业。

但业主却表示，自己心里总是“悬吊吊”的、不踏实，原因就在于为了解决项目用地问题，项目以临时生产用房和农业附属设施建设的名义，实际建的是主题餐厅和商业经营设施，碰到了用地红线，风险很大。

据了解，这个资本下乡项目虽然签的是土地流转合同，但业主却在承包地上建起了房屋。业主说：“以前土地都是撂荒的，由于租金比较高，农户默认了修房的行为，但土地租赁有期限、农地改变用途也违规，合同到期，农民要求原貌归还土地该怎么办?土地执法部门来查处，要求拆掉房屋，又该怎么办，这些我们心里都没底。”

某地另外一个资本下乡项目也是“戴”着建农业附属设施的帽子，其实搞的是永久经营性建设。项目业主说，公司搞休闲垂钓观光农业，要想赚钱，厨房、餐厅、住宿设施也是必须配套的。但现在农业项目用地难，基本批不了建设用地指标，就只能打“擦边球”。

还有的资本下乡项目为了突破用地限制搞变通，如修建水泥柱，将建筑物从地方腾空，使项目看似满足政策规定的建筑不破坏耕作层的要求;有的则修建所谓的阳光餐厅，其中保留一定的绿地、水塘，看起来好像没有改变土地用途;有的则修建木屋，如果被查处，也可以低成本拆除……这些都是规避监管的惯常做法。

不搞旅游项目，你让我怎么赚钱?怎么维持运营做大做强带动一方?

“搞特色效益农业，就不能光就农业说农业，要发挥农业休闲、观光、旅游等功能，延长产业链、挖掘附加值，都需要建设配套用房和设施，但农业建设用地管控严格，如果触碰红线，风险很大。”

在一些地区，资本下乡用地违规现象之所以多发，既与项目投入不规范，为谋取利益故意触碰用地红线有关，同时一些合理的配套建设用地需求无法得到满足，也使部分项目不得不“绕着政策走”。

在城市近郊农村，用地资源更是紧缺，不少农业企业和专业合作社就反映，发展都市农业，需要建设乡村旅游、农家乐等配套商业和服务设施，但目前农业附属建设用地紧缺，影响了“一三产业”互动效应。

在某花卉种植大县，一家专业合作社流转了近200亩土地种植花卉，为了延长花卉保鲜期、错季销售，合作社曾打算修建占地2亩的标准化冻库和附属用房，但在申请用地需求时，发现这些设施无法办理产权证，因为担心资金投入没有政策保障，合作社终止了项目建设。

根据相关规定，农业结构调整，可以允许在农地上建设一定数量的临时生产用房，不办理产权。但什么是临时?临时期限有多长?都没有明确规定，各地都在“摸着石头过河”。随着农业投资体量越来越大，用地矛盾可能会越来越多暴露出来。

必须持续深化改革，破解法律、政策障碍，农业部下发《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》

在现阶段，为资本下乡出台专门政策十分必要，一方面凸显政策的“规范和引导”作用，设定耕地保护、产业准入、环境保护、农民利益分配等底线，要求城市资本遵循产业发展规划要求，明确经营方向，避免资本对小农的挤压。另一方面，也要在土地、税收、金融等领域为城市资本规范下乡创造条件，联动城乡产业发展，实现城市资本与农民共建共享共发展。

从具体政策举措来说，可以在严格集体建设用地用途管制政策，严格按规划批准使用，进行严格用地审查，防止资本下乡借此占田围地造房，搞变相的房地产开发、销售，同时推动休闲旅游全覆盖，协调农业产业发展、城乡建设、土地利用规划，明确城市资本下乡参与各类建设的合理空间，适度考虑农业项目建设用地合理配套需求，配套合理的建设用地指标，支持都市农业发展。

2015年9月份，农业部下发《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》(以下简称《通知》)，提出将“明确用地政策”，在实行最严格的耕地保护制度的前提下，对农民就业增收带动作用大、发展前景好的休闲农业项目用地，各地要将其列入土地利用总体规划和年度计划优先安排。

根据《通知》，支持农民发展农家乐，闲置宅基地整理结余的建设用地可用于休闲农业。鼓励利用村内的集体建设用地发展休闲农业，支持有条件的农村开展城乡建设用地增减挂钩试点，发展休闲农业。鼓励利用“四荒地”(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)发展休闲农业，对中西部少数民族地区和集中连片特困地区利用“四荒地”发展休闲农业，其建设用地指标给予倾斜。另外，还将加快制定乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营的管理办法。而作为力挺“休闲农业”的一份文件，《通知》亦提出落实税收优惠政策、拓宽融资渠道、增强休闲农业O2O能力。

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