日本与我国都是以家庭经营为主体的小农国家,在发展适度规模经营与扶持小农户上面临相似的矛盾。日本正反两面的经验教训,对于我们推动小农户与现代农业有机衔接,具有重要参考价值。

实现小农户和现代农业发展有机衔接,是十九大提出的重要目标。今年2月,中办、国办印发的《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》指出:“必须正确处理好发展适度规模经营和扶持小农户的关系。”

日本与我国都是以家庭经营为主体的小农国家,农业经营呈现超小规模化、兼业化、副业化等特点。在资源禀赋极其不利的条件下,日本政府重视乡村发展,把促进小农户生产与现代农业有机衔接作为重要的施政方针,逐步实现了农业现代化和缩小城乡差距等目标。取得这种成就,与如下几项措施密切相关。

通过法律手段保障农业政策长期稳定。日本采取基本法与普通法相互结合的方式,保障了农业农村政策有步骤、阶段性地扶持小农户发展。《农业基本法》和《新食物农业农村基本法》是政策纲领性的法律,用以规范农业农村发展方向。针对农地、劳动力、资金等生产要素投入的不同特点,日本制定了相应的普通法,既以基本法为基础,保障特定领域的政策执行与目标保持一致,同时又与其他部门的普通法相互关联,保障推进步调一致。基本法和普通法基本上贯穿了整个农业生产、流通、农业组织等各个领域,使日本农业促进小农户生产与现代农业有机衔接始终处于法律约束之下,有效保障了政策的相对稳定性。

强化农民主体地位,提升政策施行效率。首先,把农民合作组织作为农业政策实施的抓手。日本政府通过由农业经营者为主体的地区性合作经济组织“农业协同组合”(简称“农协”)来落实补贴发放、目标价格调整、农产品收储等政策,提升了政策施行效率。其次,把农民合作组织作为农村基础建设主力。日本在主要农产区鼓励农民组建农田基础设施建设、维护合作社,采取“一人一票”民主管理,负责本地区农田水利基本设施建设的规划、实施、维护等工作。最后,将农民合作组织作为地区农业的管理者。要求各类农民合作组织的理事长兼任本地农业管理机构的重要职务,代表小农户参与当地农业发展规划、农田基本建设规划等地区性农业农村政策的审定、评估工作,使制定的各项规划、政策更贴近农民,有利于地区农业发展。

促进农业规模化经营,提升农业竞争力。首先,逐步放宽农地管制,在保证农地用途不发生改变的前提下,逐步允许工商资本进入农业。其次,加大财政扶持力度,对于农地连片后的农地平整、农田基本建设以及引进先进机械和设备的农户提供补贴；对集约农地之后需要资金的农户,优先发放政策性贴息贷款。再次,组建农地流转中介机构,解决农地流转中出现的信用缺失、信息不对称等问题。允许农协、农业委员会开展农地流转中介业务；允许农民以村落为单位组成各种法人形式的“集体营农”组织,代表本村农民进行农地租赁谈判；允许由政府与农协共同出资成立公益性社团组织,提供农地租赁信息、平整、转租等服务。最后,促进小农户之间合作生产。鼓励农户自愿成立类似于我国的农机合作社、农业设施共同使用合作社等的“物合组织”,政府给予其购买农机具、土地流转等扶持,农协为其提供供销、融资、保险等服务。

完善农村金融体系,降低农民融资成本。一方面,完善合作金融制度。日本建立了由基层社综合农协、省级专业联合社、全国专业联合社三级构成的自下而上上下贯通的合作金融体系。由于基层农协非常清楚成员农户的日常流水,征信成本低、效率高。另一方面,提升政策金融支农能力。日本政府全资组建了“农林渔业金融公库”(现更名为“政策金融机构”),为农村发展提供中长期、大规模低息或免息融资。另外,中央政府提供贴息,撬动合作金融、商业金融资金进入农业,并委托合作金融机构代为发放宣传资料、帮助农户填写申请材料和开展信用评级,既降低了政策金融运作成本,又提升了为农业服务的精准度。

日本在促进小农户生产与现代农业有机衔接上的探索,为我国推动相关工作提供了启发。同时,日本的农地私有化政策也曾阻碍了农业规模经营的快速发展。因此,我国应充分吸取日本正反两面的经验教训,结合各地实际情况,引导相关工作走向深入。

加强乡村振兴立法保障。立足于社会主义初级阶段的基本国情,逐步完善乡村振兴战略相关法律法规设计,将“农业农村优先发展”“坚持农民主体地位”“推动城乡融合发展”“人与自然和谐共生”等基本原则通过立法方式予以固化、细化、实化,为保障实施乡村振兴战略的平稳实施提供法律法规及政策保障。

巩固农村基本经营制度。日本在资本主义私有制制度下,促进农地流转只能通过说服、提高税率、加大补贴力度等经济手段诱导,效果较差,规模化发展进度较慢。我国应保障农村土地承包关系长期稳定；完善农村承包地所有权、承包权、经营权的“三权分置”制度,稳定承包权,放活经营权；加强对农用地用途的管制；研究农地承包权退出机制,例如依法收回撂荒农地承包权、经营权等,提高农地利用效率。

强化以农民为主体的施政机制。进一步提升合作社规范化水平,完善合作社监管制度、财政资金审计制度、登记退出制度等；鼓励合作社联合社发展,促进合作社合并,减少数量,提升质量；完善合作社为农服务功能,稳步推动资金互助社发展,促进生产、供销、金融为一体的综合型合作社发展；在农业农村政策制定、执行等层面提升合作社的参与程度,使其成为政策抓手,提高政策实施效率。

加大对小农户的支持力度。采取以农村社区为主导、相关受益农民出资与政府按比例出资的方式,逐步改善农户的农业生产条件；完善农村职业教育体系建设,提升农业预算中对于小农户的人力资本投入；鼓励地方农村信用社或农村商业银行与当地的农民合作组织合作,通过允许小农户以土地承包经营权抵押,开展信用等级评定、风险保险标单抵押等多种形式,弥补小农户贷款信用不足；加大政策性贴息或风险金担保金补偿力度；采用普惠项目制,增加政策资源公开透明程度,让符合标准的农户都能够享受政策支持。

内容来源|大众日报            作者单位|中国社会科学院农村发展研究所

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