农药作为重要的农业生产资料，在农产品生产，以及林业、草原和卫生害虫防控等方面发挥着重大作用。我国农药行业历经近70年的发展，产业体系不断健全，产品结构不断优化，在稳定农业生产与发展、保障粮食安全等领域发挥了不可替代的作用。但同时，当前我国农药行业还面临着社会对行业发展认知存在偏颇、高毒农药禁用难度大等诸多问题。“十四五”时期，有必要客观、准确、理性地认识农药行业对于经济社会发展的作用，深入分析农药行业、企业面临的发展困境，进行前瞻性行业布局，科学勾画行业发展路径。

（一）产业体系基本形成

我国农药行业起步于新中国成立初期，经过近70年的发展，经历了从无到有、从弱到强的发展历程。目前，我国已逐步形成了包括科研开发、原药生产、制剂加工、原材料及中间体配套的完整农药产业体系。据中国农药工业协会数据，截至2019年底，我国农药生产企业约1800家，农药产量151.6万吨，占世界农药总产量的半壁江山。其中，规模以上（年营业收入在2000万元以上）企业719家，主营业务收入2146.4亿元；杀虫剂、杀菌剂、除草剂等主要农药产品满足国内需求的同时，还出口到188个国家和地区，出口量占我国农药生产总量的60%；其中有10家农药企业进入全球20强，综合实力和国际竞争力有所增强。目前，我国已经成为全球农药生产和出口的第一大国。

（二）产品结构逐步优化

“十三五”期间，随着“零增长”战略的不断推进，我国农药产品结构持续优化。据中国农药工业协会数据，截至目前，在有效状态的农药登记产品总数为41585 个。从农药类别看，杀虫剂占比42.2%、除草剂占比26.4%、杀菌剂占比26.4%、植物生长调节剂占比2.7%。从农药毒性看，高毒剧毒农药占农药登记产品的1%，中毒农药占14.4%，低毒微毒农药占84.6%。从农药剂型看，悬浮剂、可分散油悬浮剂、水分散粒剂等环保剂型的产品占比由2015年的14.9%提高到2019年的23.8%；乳油、可湿性粉剂等传统剂型的产品占比由2015年的53.0%下降至2019年的39.4%。

（三）农药功效依然重要

目前，农药在有效防控病虫灾害、保障粮食安全等方面发挥重要作用。一方面，我国人多地少水缺乏、农作物复种指数高、耕地利用强度大，病虫草害多发重发频发。常年发生有害生物有1600多种，严重危害的近100种，需要防治面积70多亿亩次，特别是防治蝗虫、草地贪夜蛾、稻飞虱、小麦赤霉病、马铃薯晚疫病等重大迁飞性、流行性病虫害的手段主要还是依赖农药。现代生物育种包括转基因技术虽然可以相互协同，优势互补，也依然不能完全替代农药作用；另一方面，我国农药的发展对保障粮食安全做出了重要贡献。按照联合国粮农组织的测算，不用农药平均每年可造成粮食损失30%—40%。目前，我国粮食生产连续6年稳定在1.3万亿斤以上，农药功不可没。同时，农药在保障其他农产品生产，以及林业、草原和卫生害虫防控等方面也发挥了巨大的作用。

（一）社会对农药行业的认知偏颇

社会对农药行业的认知与实际情况存在偏差。一种常见的误解是将农药归为有毒化学品，剧毒、农残、污染等成为公众提到农药时出现频率极高的关键词，甚至农药企业在选择厂址时会常常遭到附近居民的抵制。但从农药行业实际发展情况来看，一些重点骨干农药企业，无论是技术实力还是厂区建设，已经完全采用现代化企业的模式，完全不同于公众固有印象中的化工厂。产生这一认知偏差的重要原因之一在于农药行业长期存在形象传播失衡，造成并强化了社会公众对农药行业及企业的评价较为负面。在绿色发展成为社会共识的背景下，农药对国民生活的重要保障作用以及农药企业的社会形象、作用、技术进步却一直未能向社会进行及时更新、宣传、推广，导致一些民众对农药行业的认知依然停留在生产粗放、环境恶劣的层面。而农药一旦出现问题或事故，便会被迅速放大，在短时间内造成对全行业的冲击，严重影响农药行业的社会形象和口碑。此外，由于部分农户缺乏科学使用知识，在实际过程中出现农药使用不当等问题，导致农残超标事件偶发，但有时会被归结为农药自身存在问题。

（二）高毒农药禁用难度较大

2019年5月20日，中共中央、国务院出台《关于深化改革加强食品安全工作的意见》，明确要求将高毒农药禁用范围逐步扩大到所有食用农产品。但这一政策在具体实践过程中仍面临诸多难题。高毒农药替代转产对农药企业挑战极大，停止生产高毒农药对企业经营效益影响较大。据统计，纳入禁用的10种高毒农药，涉及农药生产企业334家，原药及制剂的年销售额30多亿元，利税5亿多元。目前，高毒农药销售额占比超过50%的企业有28家，全部生产高毒农药的企业有10家，禁用高毒农药对这些企业经营效益的影响尤为突出。与此同时，技改转产需要大量资金。根据相关部门测算，中等生产规模高毒农药生产企业改进生产设备和工艺，转产高效低毒农药需要资金1亿元以上。这对因停产效益大幅下滑的农药企业来说是难上加难。此外，当前国内高毒农药生产涉及企业员工1万余人。一旦禁用后，替代转产受资金、技术、市场等多种因素影响，高毒农药企业面临倒闭破产、工人失业的风险。

（三）农药企业得到支持相比差异较大

农药企业生产所使用的原辅材料均属于精细化工品，进项税率为13%，农药作为农资生产环节的主要产品，受国家“三农”扶持政策优惠，享受9%的销项税率，这就出现了4%的销项税差。相较医药17%、兽药13%等化学原料药的销项税率，农药企业为当地贡献的应缴税收明显较低，致使农药企业在项目审批、企业发展规划中受到的支持低于医药、兽药类企业。虽然国家层面出台了增值税留底返还企业的普惠政策，但由于农药企业缴税少、对当地经济贡献小，故各地执行过程中存在较大差异，企业发展希望得到更多扶持。

（四）农药登记管理更加严格

新版《农药登记资料要求》对农药登记、管理提出了更为严格、详尽的要求。按照新的农药登记要求规定，企业登记费用将会显著增加。一个老的原药产品登记需要700—800万元，制剂产品也得上百万元。企业自行创制的产品登记则需要三千万元以上，且登记周期长，最少需要3—5年。巨额的费用和较长周期，使得企业负担过重，拖缓了企业转型升级进程。

（五）地方政策执行效果与预期产生偏差

长期以来，我国农药企业建厂分布缺乏系统规划。新的农药管理职能调整以后，农药生产许可由各省办理审批，缺乏全国统一规划布局的问题更为严峻。例如农药企业进园区，由于各地政策宽严松紧不一致，导致近半企业未能进入化工园区，甚至部分企业还处于环保敏感区域。“化工围城”、“城围化工”问题日益显现。此外，新的环保政策出台以后，部分不符合当地产业发展要求的企业，被迫向中西部迁移。中西部地区为加快引进这些企业，出台诸多利好产业优惠政策，加速了企业搬迁进度，但对于持观望态度中的企业而言，由于搬出地政策未定，其搬迁反而成为择地再建新厂，既不利于淘汰落后产能，也不利于控制新增企业数量、调控产能过剩和维护市场秩序。

（一）加强规划布局，协调政策一致性

一是加强国家级、省级层面总体规划，协调各地区农药企业布局，优化农药生产空间布局，提升产业集中度；二是引导建立农药专业园区，有序推进农药生产企业进园入区，同时避免农药生产向环境生态脆弱地区转移；三是加强关联产业的政策协同性，加强政策解读与落实，充分发挥政策引导作用；四是协调相关部门系统梳理农药化工企业向中西部转移搬迁以及中西部对于搬迁企业的优惠政策，优化支持政策。

（二）优化农药产品结构，完善受损企业补偿措施

一是坚定淘汰杀鼠剂以外的10种高毒、剧毒农药，加强农药风险检测与评估，加快淘汰对人畜健康、生态环境风险高的农药；二是加强创新，加大针对高效、低风险、低残留农药新产品的研发力度；三是对受淘汰高毒农药影响较大的企业，针对淘汰高毒农药装置、技术改造、人员安置等，进行专项资助、补贴，助力企业顺利渡过转型艰难期。

（三）适当调整销项税率，加强生产经营补贴

一是参照其他化学原料药将国内农药产品销项税率提高至13%，整体提升农药企业为当地经济发展所做的贡献；二是对农药生产企业，在技术创新、清洁生产、装备升级等方面给予补贴或奖励，促进供给侧改革，推动行业向好发展。

（四）优化农药登记流程，缩短登记周期

放宽对高毒农药替代转型产品的登记限制措施，缩减相同农药产品的登记试验项目，减少重复试验，减轻企业负担，加快企业转型产品的登记进度，推动新产品快速进入市场。

（五）高度重视行业、企业的声誉管理

一是从行业主管层面加强全行业形象建设、宣传工作。一方面拟定年度宣传推广计划，有序开展对外传播工作。另一方面，根据本行业发展需求与特征，定期开展专题性的推广活动。二是鼓励农药行业重点企业、龙头企业建立专职企业声誉管理、企业形象宣传队伍，及时应对突发舆情事件，同时系统地、有针对性地开展行业科普与企业宣传，打造良好的企业形象。

文章来源：《中国发展观察》杂志2021年第5期

国研智库、《中国发展观察》杂志社联合课题组

课题组成员：江宜航  徐冰  麻鑫鑫  张继男  刘帅杰