农业生产结构是农业资源要素配置的集中体现。改革开放以来，经济发展、市场需求变动以及产品和要素价格的变化对农业生产产生了显著影响。一方面，农业生产在不断适应市场环境和制度条件的变化，外部环境对农业生产的变革发挥了重要的激励作用;另一方面，围绕不同时期的目标和需求，国家出台了各种政策对农业生产结构的调整进行主动引导。在内外因素的综合影响下，我国农业结构出现了深刻调整。但从农业结构调整变化的过程看，“被动适应”和“主动引导”的影响效果差别较大。加快推进农业供给侧结构性改革，需要在系统梳理我国农业结构调整的脉络和经验基础上，将调整思路与配套举措有机结合，使结构调整落到实处。

改革开放以来农业结构调整变化的历史过程

改革开放以来，我国农业尤其是种植业的结构变化和政策变革经历了以下四个阶段：

(一)1978—1985年

改革开放以前，我国农业实行“以粮为纲”的生产方针，粮食在农业生产中的占比较高。农业以种植业为主，农林牧副渔总产值结构基本稳定，1978年农、林、牧、渔的占比分别为80%、3.4%、15%和1.6%;种植业结构以粮食为主，粮食作物、经济作物和其它作物在种植业中的占比，1978年仍保持在80.4%、9.6%、10%。

随着人民公社制度解体、家庭联产承包经营责任制成为农村基本经营制度，农业生产打破了计划经济体制，农户成为农业生产经营的主体。1981年中共中央、国务院转发了国家农委《关于积极发展农村多种经营的报告》，提出了“绝不放松粮食生产，积极发展多种经营”的调整方针。1982、1983和1984年的中央1号文件从国家需求、资源条件、劳动就业、农民收入等方面考虑，继续坚持这一调整思路。在需求方面，要保障城乡居民的粮食供应，必须保证粮食生产持续稳步地增长;棉花、糖料等农产品是国家急需的原料，林牧渔业产品也出现供应紧张，需要加快发展。在土地利用方面，主要是开发不宜于种粮食的山区、水域、滩涂、草原等资源发展多种经营。在劳动就业和农民收入方面，通过建立起多种经营综合发展的生产结构，吸收农村广大劳动力为社会创造财富、增加农民收入。

到1985年，农业生产结构出现了较大变化，农、林、牧、渔在农业产值中的占比分别为69.2%、5.2%、22.1%、3.5%，其中种植业比重较1978年降幅超过10个百分点，林、牧、渔业分别增长了1.8、7.1、1.9个百分点;在种植业结构中，粮食作物、经济作物和其它作物的占比分别为75.8%、15.6%和8.6%，经济作物的比重较1978年提高了6个百分点。

(二)1985—1998年

随着新的经营制度的活力被激发出来，在连续丰收后，粮食和棉花产量大幅增加，流通体制不适应的问题暴露出来，各地出现了“卖难”问题。1985年中央1号文件指出，“农业生产不能适应市场消费需求，产品数量增加而质量不高、品种不全，商品流通遇到阻碍;生产布局和产业结构不合理，地区优势不能发挥，一部分地区贫困面貌改变缓慢。”究其原因，农产品统购派购的管理体制是关键。面对这些问题，流通体制逐步引入市场机制成为这一时期引导结构调整的改革重点。通过完善流通体制，为农村建立农工商综合发展的产业结构创造条件。

农产品价格逐步放开后，市场价格信号的导向作用日益增强，国家就此提出了发展高产、优质、高效农业的调整目标。1992年国务院发布《关于发展高产优质高效农业的决定》，明确提出要把扩大优质产品的生产放在突出地位，并作为结构调整的重点抓紧抓好。1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的决定》进一步强调，“要适应市场对农产品消费需求的变化，优化品种结构，使农业朝着高产、优质、高效的方向发展。”

本轮结构调整中，还提出将传统的“粮食—经济作物”二元结构，逐步转向“粮食—经济作物—饲料作物”三元结构。经过调整，到1998年农业结构中种植业比重进一步下降，渔业和牧业比重上升，农、林、牧、渔在农业产值中的占比分别为58%、3.4%、28.6%、9.9%。种植业中粮食作物、经济作物和其它作物的播种面积占比分别调整为73.3%、14.6%、12.1%。

(三)1998—2003年

随着农业综合生产能力的提高，粮食等主要农产品产量大幅增加，优化生产结构和区域布局、发展畜牧业和农产品加工业成为调整重点。1998年党的十五届三中全会对农业发展形势作出了“粮食和其它农产品大幅度增长，由长期短缺到总量大体平衡、丰年有余，基本解决了全国人民的吃饭问题”的基本判断，在此基础上，中央将对农业和农村经济结构进行“战略性调整”作为新阶段农业和农村工作的中心任务。

但在产量增加的同时，农产品价格出现下滑，农民收入增长滞缓。1999年农村居民人均纯收入仅在1998年2161.98元的基础上增加了2.2%，其中家庭经营纯收入还从1998年的1466元减少到1999年的1448.36元。尤其是粮食生产的经济效益下滑，在种植业中的占比迅速下降。到2003年，农业总产值中，农、林、牧、渔业的占比分别调整为50.1%、4.2%、32.1%、10.6%;农作物总播种面积中，粮食作物的占比下降到65.2%，蔬菜、瓜类作物的占比提高到13.3%。

(四)2003—2012年

随着农业生产非粮化问题日益突出，2003年粮食产量比1998年下降15.9%，已回落到1990年以来的最低水平。粮食安全问题重新提上议程，提高粮食综合生产能力成为结构调整的重心和基础。从2004年开始，中央1号文件重新聚焦“三农”问题。政府将保障粮食安全和主要农产品的有效供给作为农业政策的着力点，国家出台了一系列强农惠农富农政策，逐步建立了农业支持保护体系，通过对种粮农民直接补贴提高农民种粮积极性。

在这一阶段，“推进农业结构战略性调整”重新出现在政策文件中，追求高产、优质、高效、安全成为继续推进农业和农村经济结构调整、提高农业竞争力的着眼点。此外，开发农业的多种功能也成为农业结构调整的重要方向，通过开发农业的多种功能，健全发展现代农业产业体系，促进农业结构不断优化升级。

到2012年，农林牧渔业在农业产值中的占比分别为52.5%、3.5%、30.4%、9.7%。受益于国家对粮食生产的支持和鼓励政策，粮食产量持续稳定提升，粮食作物在农作物种植结构中的占比稳定在68%左右。但农业生产中的结构性问题也日益突出，如玉米受“政策市”影响，在粮食作物总结构中的占比从2005年的17%增加到2012年的21.4%。

农业结构调整的经验启示

农业结构调整变化的过程，既是农业生产在市场环境和制度条件变动时的被动适应过程，也是政府主动优化宏观结构布局和引导微观主体经营行为的结果。总体来看，在农民和其他经营主体获得生产经营自主权以后，供求关系、市场需求与要素组合和资源配置效率等市场激励因素对农业生产的影响越来越直接。而国家确定的结构调整战略，如果缺乏相应的外部条件，又不能通过有效的政策工具去影响微观主体的经营行为，则难以起到预期效果。

第一，市场制度建设对农业结构调整的影响较大。产权制度安排决定了经营者的选项，而流通体制则影响产品进入市场的通道。从改革进程看，无论是产权制度还是流通体制的改革，都对当期的农业生产结构产生直接影响。由于农业生产具有特殊性，政府对农产品和农业生产要素市场的管制很难完全取消。而我国在改革过程中采取渐进式改革路径，产品市场和要素市场的改革并非一步到位，也影响到农业生产结构出现不同程度的扭曲问题。

第二，国家的优先目标选择也会直接影响农业生产结构。针对农业生产而言，粮食安全保障、农民收入水平、财政负担能力、资源环境保护等各项政策目标在不同时期的重要性和优先序在不断变化。围绕不同的出发点和着眼点，国家所采取的调整举措和激励效果也会产生明显差别。在特定历史时期，国家为了应付当时的主要问题而采取的“权宜之计”与结构调整优化的“长远之策”之间互相干扰，其影响相互抵消，成为实现结构调整目标的障碍。这也导致某些政策思路在近三十年中不断反复，并没有对优化农业生产结构产生实质性的影响。

第三，基础设施的改善对农业生产结构的影响不容忽视。农田水利等农业基础设施的不断完善，是降低农业生产的自然风险、扩大农业种植品种选项的重要前提。在调整某一作物品种时，国家预期调整该种植品种的“次适宜生长区”，由于农业基础设施不完备、调整的空间小而难以改变作物品种;反而是该品种的“适宜生长区”、“高产区”，由于基础设施条件较好、调整的空间较大，先行改变了作物品种。此外，涉及到农产品进入市场的基础设施，如交通条件等，也对农业生产产生直接影响。因为改善交通条件能够扩大农产品的市场半径，使得地理区位等自然因素对农户种植作物选择的影响下降。

第四，作物生产效率和比较优势的变化也会影响农业生产结构。特定作物的品种改良和生产效率提高，能够增加经营主体的生产利润，影响农户的种植结构。对于政府来说，在激励和引导农户安排种植作物时，可以通过加强对特定品种的基础研发、技术改良和技术服务，将政府的宏观目标有效传导给微观经营主体。

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