文 | 刘振伟   （作者为全国人大常委会委员、全国人大农业与农村委员会副主任委员）

【原标题：把握好乡村振兴法制建设立足点】

实施乡村振兴战略，需要法律制度强力支持。

乡村振兴法律制度建设，要适应农业基础性、弱质性、市场经济滞后性和农业准公共产品性质的特点，同时系统思维、统筹考虑农业、农村和农民问题，促进城乡融合发展。

我国农业现代化程度和农民收入水平与国外发达国家的差距还比较大，脱离温饱型农业只有20多年的时间，不可把我国农业的发展水平估计过高，不可把农民的收入水平估计过高，我国农业仍处于爬坡阶段。这是我国农村经济社会发展的最大国情，在乡村振兴法律制度建设中一定要把握住、把握好。

我国农业基础性、弱质性的特点没变。农业受自然和市场双重风险影响，社会平均利润率低，是弱质产业。我国农业市场发育不成熟，市场主体发育也不成熟，分散的小生产与大市场这对矛盾还没有得到较好的解决。

随着城镇化、工业化快速推进，又出现一些新问题：

从耕地来看，据我国2013年第二次土地调查结果，现有耕地203077万亩，比2009年多20380万亩，但产出水平并没有同步增加。具体表现为，人均耕地1.52亩，不到世界人均水平的一半，耕地质量较差，三分之二是中低产田，适宜稳定耕种的面积只有18亿亩左右。全国新增建设用地年均占用耕地480万亩左右。耕地后备资源少，且60%以上分布在降水少和水土流失、沙化、盐碱化严重地区。

从水资源来看，我国淡水资源总量28000亿立方米，人均淡水资源2100立方米，是世界平均水平的28%，耕地亩均水资源1400立方米，是世界平均水平的50%；全国年用水总量6300多亿立方米，缺口500多亿立方米，其中农业用水年缺口300亿立方米，工业、生活和生态用水的持续增长，进一步挤压农业用水空间。

农业科技上，投入不足，科研成果集成、转化、推广渠道不畅，农业科技进步贡献率低于发达国家20至30个百分点。近些年缺少重大原创性品种和栽培技术成果，90%以上的高端蔬菜花卉品种依赖进口，主要畜禽品种的核心种源依赖进口，高端农机装备与世界先进水平差距大。

农业环境上，化肥年总消费量6000万吨左右（折纯），水稻、小麦、玉米平均有效利用率为33%；农作物使用农药年总消费量180万吨（折纯30万吨），有效利用率为35%；年生产农膜250万吨，回收率不足60%；年产生秸秆9亿吨，利用率76.4%；农村生活垃圾年约4亿吨；年产生畜禽粪污38亿吨，有效处理率60%。从污染来看，全国耕地点位超标率接近20%，重金属超标，解决农业面源污染的科技创新滞后，投入产出率低。

我国农业市场发育滞后的产业特征没变。近年来，新型经营主体发育较快，但小农户仍然是农业生产经营的主力，组织化程度低，生产要素配置和利用效率不高，农业收益明显低于其他产业，生产成本高于发达国家，小生产与大市场的矛盾突出。

农业是带有准公共产品性质的产业特点没变。农业是“市场失灵”的典型领域，世界上没有完全市场化的农业。提供公共产品的领域，市场资源不会主动涉足，完全靠市场配置资源难以奏效。粮食生产、农业基础设施建设、公益性农业技术推广、科技原始创新、生态资源保护等，都无法完全依赖市场化手段来实现。

既要尊重市场规律，又要通过宏观调控矫正“市场失灵”，弥补市场缺陷。政府对农业支持保护，绝不是不按市场规律办事。欧美发达国家农业现代化程度高，支持保护农业的水平也高。市场经济发育越充分，现代化程度越高，对农业的支持保护力度越大。国际上变化的是支持保护的方式，而不是要不要支持保护。

农业农村农民问题是有机整体，三者统一，乡村振兴立法要统筹考虑。

一是统筹农业生产全过程。在推动农业产业发展方面，要跳出传统农业，既考虑生产，也要考虑包括流通、加工、三产融合、消费在内的整个产业链条。在农村金融保险、农业投入、支持保护等方面，乡村振兴法律制度也要主动涉足。

二是统筹农业增产、农产品质量安全与农民增收三大目标。过去，保障农产品有效供给和让农民富起来，是农业和农村经济发展的两大目标。今后，还要把农产品质量安全放在突出位置，让城乡居民“吃得放心”。

三是统筹农业资源的保护与利用。过去农产品长期短缺，主要考虑供给问题，高产是唯一目标，不惜用竭泽而渔的方式使用资源，农业生态环境已不堪重负。今后，要利用与保护并举，兼顾发展的可持续性。

四是统筹经济社会协调发展。农业现代化和农村现代化需要同步推进，乡村振兴立法在突出农村经济发展的同时，要注重调整和规范农村社会发展。

城乡关系的分离与融合，是不同经济社会发展阶段的必然逻辑。社会分工导致城乡分离，生产的高度社会化又促使城乡融合。城与乡在地理上是地缘关系或业缘关系，但其本质反映的是生产力关系、生产关系和社会关系。

合理的城乡关系，在生产力方面，应该是生产要素自由双向流动的交换关系；在生产关系方面，应该是权利平等、机会平等的互惠关系；在社会关系方面，应该是均衡发展的利益共享关系。

城乡融合发展的立法重点是建立五个方面的法律制度。

一是城乡统一的户籍管理制度。深化户籍制度改革，规范农民由农村迁往城市落户的条件，完善支持农业转移人口市民化的财政政策，建立各级政府预算内投资安排向吸纳农业转移人口落户数量较多的城镇倾斜政策，增强中小城市人口承载力和吸引力。

二是城乡统一的建设用地管理制度，土地同权同价，城乡一体化管理。

三是城乡统一的基础设施规划建设管护制度。按照“统一规划体系”的要求编制市县空间规划，推动以市县域为整体统筹规划城乡水电气路网等基础设施布局，一体化建设和管护。处理好空间规划、专项规划、地域规划的关系，有效衔接，多规合一。村庄规划要全覆盖。

四是城乡统一的基本公共服务普惠共享制度。教育、医疗卫生、公共文化等公共资源要向农村地区倾斜，社会保险、社会救助标准城乡统一、制度逐步并轨。

五是城乡统一的就业服务管理制度。建立平等竞争、规范有序、城乡统一的劳动力市场，统筹推进农村富余劳动力转移就业和就地创业就业。健全农民工劳动权益保护机制，消除就业歧视。健全城乡均等的公共就业创业服务制度，提高农林水气象就业人员收入水平。

来源：瞭望 2020年第18期

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