近年来，农民合作社发展迅猛，截至今年2月底，在工商部门登记注册的农民专业合作社数量已达133.74万户，同比增长28.74%。近五年平均每年新增30万家，但是其中不乏 “假合作社”、“翻牌合作社”等现象。合作社的“理想类型”是成员角色的同一性、成员资格的同质性和治理结构的耦合性。但是在实践中，由于成员的同质性和同一性在不同程度上的松驰、消解和漂移，导致一些合作社现实类型偏离“理想类型”。

变异的主要表现形式

1.休眠合作社

一些农民专业合作社是应优惠政策而生，当发现争取政策扶持可能性较小时，便逐步进入“休眠”状态，也不到工商部门注销。如山东某合作社注册时间为2009年7月，其成立动机是该合作社理事长看到其他村有的合作社获取了项目资金支持，便模仿别人的做法到工商部门登记注册了一个合作社，希望也能获得政府财政补助。合作社共有五名成员，办公地点在理事长家里。笔者在调研时发现，其营业执照被放在角落里，没有见到章程、组织机构图等;合作社成立后没有开展任何业务，也没有召开任何成员大会、理事会等;成员不知道合作社的具体名称，也不知道自己是合作社的成员。这样的合作社只是一个“空壳”，“只搭台、不唱戏”。

2.挂牌合作社

一些农业企业为了套取国家财政扶持资金或为了享受相关的优惠政策，在企业的基础上使用一些农民的相关证件在工商部门登记注册农民专业合作社，使用合作社的牌子去申报涉农项目，按照企业化的方式运营管理。如四川某合作社理事长是一企业老板，投入大量资本承包了万亩山地种植樱桃和核桃，为了获得更多的项目支持，借用当地100多户农民的证件注册成立了合作社，利用合作社的牌子争取政府项目。再比如，北京某合作社原本是一家企业，注册成立合作社是为了与零售商家乐福签订供货协议，以便家乐福能够享受增值税抵扣优惠。

3.协会型合作社

一些农民专业协会在《农民专业合作社法》颁布实施后登记注册为农民专业合作社，它们尽管挂上了合作社的牌子，但仍在以协会的方式运作。这种类型的合作社不要求成员出资，成员边界模糊，合作社盈余不在成员间进行分配。

4.少数人控制型合作社

一些合作社建立了相关的制度，但是只有少数成员拥有合作社的控制权，大部分成员只是作为使用者的角色存在，没有参与合作社的治理。如浙江某合作社理事长是柑桔经纪人，联合当地10多户规模较大的农户成立桔柑合作社。合作社的股份主要集中在理事会和监事会成员手中，成员代表大会也只有这些成员参加。

变异的原因分析

1.“先有产业化后有组织化”的特定环境决定了合作社特殊的治理结构

与发达国家和地区合作社发展不同，我国的合作社发展落后于农业产业化。改革开放之初的农村经济体制改革确立了集体土地所有制基础上的农户家庭承包经济，农户拥有了对家庭内劳动力的完全支配权、对土地的完整经营权和对大部分生产成果的完全支配权，农业劳动生产率得以提升。但由于村级集体经济功能弱化，对家庭经营开展统一服务效果不明显，伴随着农业商业化的深化，小农户和大市场之间的矛盾越来越突出。在这种情况下，以市场为导向，在龙头企业等有效载体的带动下，组织引导小农户联合进入大市场的农业产业化快速发展，成为继家庭承包责任制和乡镇企业“异军突起”之后的又一伟大创举。“扶持龙头企业就是扶持农业”成为理论界和政策层面的共识，2004年中央一号文件提出“各级财政要安排支持农业产业化发展的专项资金，较大幅度地增加对龙头企业的投入”。然而，龙头企业与农户之间难以建立紧密的利益联结机制。在这种背景下，发展农民合作经济组织被视为联结农户与市场的纽带，农业的自然特点和农户的分散特点决定了合作社必将在农业产业化过程中发挥更大的作用。但是，合作社的发展不能脱离当前的产业背景，即以工商资本为代表的农业企业已经深入农村，并占据重要地位，因此，从一开始就不能脱离企业谈合作社的发展。资本的逐利性天然决定了其希望通过投资者所有的经济组织开展经营活动，因此，不少合作社无论是资本所有者领办还是农户自发成立都有资本的影子在里面，即在合作社组建初期便出现了普通农户依托龙头企业或种植、运销大户成立“依托型”合作社的现象。

2.成员的异质性必然导致合作社的控制权被谈判力强的成员控制

《农民专业合作社法》规定合作社的成员可以是那些处在同一农产品产业链条上具有上游、下游业务关联的相关利益群体，肯定了异质性成员组成合作社的事实。不同的要素所有者联合起来组建合作社的实质是为了形成并获得组织租金，而合作社内部的博弈也始终围绕组织租金的分割问题展开，博弈的结果决定了其内部治理结构。如果成员是相对同质的小农户，那么，合作社的决策就更有可能在相对民主的氛围内进行。当合作社成员的异质性增加时，租金分配就更倾向于具有权力的一方进行分配，此时，除非具有权力的一方具有奉献精神，将合作社的民主机制仍然实行下去，否则，民主必然被个人说了算的机制替代。相对于分散的小农户而言，资本或专业大户更能获得租金分配的较大份额。因此，异质性成员发起成立的合作社，其治理结构必然反映了不同要素所有者的谈判地位，在分散的农户弱势地位没有改变的情况下，合作社的治理结构表现为少数人控制尤其是资本控制也就在所难免。

3.我国农村长期缺乏平等、民主、自治的市民社会环境，使有些合作社难以正常运作

合作社深深根植于农村社会文化，而且也在很大程度上反映了农村社会文化。一是在我国乡村社会中，传统文化“留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统比较少”。并且，农民的“分散性”、“自我主义”以及农村普遍存在着家族观念、宗法等级观念，使农村治理突出强调族长和士绅的作用，导致一些农民合作社在运作过程中更多地吸纳了专制和等级等因素，精英治理而非成员广泛参与被认为是合理的，基于民主控制、成员平等、互助团结的合作社很难在这样的土壤中发育。二是市场经济的快速发展对农村传统观念带来了一定冲击，怎么才能“发财”，即物质财富的增加成为人们追求的首要目标，而将平等和民主等权利置于次要地位。因此，一些农民对于合作社的期待就变成了能否给其带来物质利益的改善等，而忽视合作社的治理结构。三是由于合作社存在着“搭便车”问题，分散经营的小规模农户参与合作社治理获得的收益要比他们付出的成本大得多，他们参与合作社治理的积极性弱。四是嵌入合作社中的农村社会关系会对合作社的治理机制起到弱化和替代的作用，因为人们相互熟悉，许多事情不是在一个被设计好的理想类型的制度体系内执行，而是根据当地的习俗和人们的行为习惯去做，按章办事对他们而言是成本，不按章办事是节约成本的理性选择。

4.一些寻租型合作社为取得政府扶持而违法操作

《农民专业合作社法》规定要对农民专业合作社的发展提供项目扶持、金融支持和税收优惠等政策。从获取财政扶持的角度来看，2004-2014年间有8个中央一号文件提出要支持农民专业合作组织发展。2004年中央财政安排农民专业合作组织的专项资金7000万元，到2013年已达18.5亿元，累计达到52.7亿元。此外，一些涉农项目也重点向农民专业合作社倾斜，地方各级财政也从重点加强农民专业合作社的示范社建设入手，加大对农民专业合作社的扶持力度。这些扶持资金对于合作社而言，就是合作社的组织租金，使用合作社的名义就有获取租金的可能性。而与有关部门或干部更熟悉的能人可以更方便地获取资格，进而通过资格来获取资源。在对财政扶持资金的使用缺乏有效监管情况下，政府相关部门也会把更多的资金投入到与自身关系密切的合作社，并采取策略应对来自上级政府的政策法令和检查监督。因此，下级政府不把关，上级政府监管不到位成为众多挂牌合作社产生的根源。

从享受税收优惠的角度来看，《增值税暂行条例》、《财政部国家税务总局关于农民专业合作社有关税收政策的通知》(财税〔2008〕81号)、《财政部国家税务总局关于免征蔬菜流通环节增值税有关问题的通知》(财税〔2011〕137号)等相关政策明确农民专业合作社在销售本社成员生产的农业产品，向本社社员销售的农膜、种子、种苗、化肥、农药、农机，以批发、零售方式销售的蔬菜都实行免收增值税政策。而登记注册为农民专业合作社的门槛又较低，从而导致大量农业企业摇身一变成为合作社。此外，“增值税一般纳税人从农民专业合作社购进的免税农业产品，可按13%的扣除率计算抵扣增值税进项税额”的规定使得农业产业链条上的一些农产品流通、加工企业更希望与农民专业合作社合作，以便享受税收优惠政策。因此，在实践中就可以看到，同一个主体同时拥有企业、合作社等多本营业执照，根据需要使用不同的营业执照，将合作社视为攫取租金的工具。

政策建议

1.完善合作社的治理结构



优化合作社理事会成员结构，增加普通成员在合作社理事会中的比例，适当限制理事长的权力，规范其行使权力的范围。进一步完善合作社利益分配机制，调动普通成员参与合作社治理的积极性。

2.培养成员的民主与法律意识

农民合作社的规范发展取决于农民社员民主意识的发育、人文精神的觉醒及对合作社理念的执着追求。要强化合作社人才培育力度和合作社文化宣传力度，大力培养成员的民主意识与法律意识，增强成员参与合作社治理的积极性。建立并完善农村基层民主制度，为合作社营造良好的外部环境。

3.加强合作社财政扶持资金监管力度

逐步转变财政资金使用方式，变财政补贴为无息或低息贷款，提高合作社使用财政资金的成本。加强获取财政扶持资金的合作社审计工作，提高财政扶持资金使用效率。完善农民专业合作社示范社治理结构，打造一批运作规范的合作社。

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